《行政许可法》第42条规定行政机关受理许可申请后一般应当在20日内做出决定，而《上海市行政审批告知承诺管理办法》第11条规定行政机关在收到告知承诺书后一般应当场做出决定。

行政法学也需要走出以规范管理职能为研究重心的局限，建构双重职能下的行政法学理论体系。内容提要：中国式现代化离不开政府发展职能。

习近平总书记在党的二十大报告指出：高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这个过程本身是多个系统的交互影响，需要不断完善社会主义的各项制度(13)，国家根本任务所要达到的总目标，即实现国家富强和民族复兴的伟大梦想。在组织要素中，公共财产要素十分重要，故在下文单列分析。具体而言，发展职能具有如下功能：首先是整体型市场经济建构功能。政府作为国家任务的主要承担者，具有发展经济和社会的职责。

最后，行政权是行政法一切特殊性的根源，(19)全面规范和制约行政权力是行政法的根本任务之一。(17)参见薛刚凌：《加强政府经济职能的法律控制》，载《法制日报》2019年4月12日第5版。在法律条文的语词射程范围之内通过解释技巧实现不同的目的符合我国的司法实践。

同时，还应允许立法机关要求司法机关有针对性地作出解释，使内外对话更为顺畅。再比如最高院2022年决定修改《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，将残疾赔偿金、死亡赔偿金以及被扶养人生活费由原来城乡区分的赔偿标准修改为统一采用城镇居民标准计算，正式终结了城乡之间同命不同价的违宪现象。正因如此，本文针对不同类型的司法解释及司法解释性质文件，分别探讨其合宪性审查的必要性问题。其中，工作文件一般叫做公告、意见、通报、通知、答复和答复的函等，名号不统一，但对审判具有指导作用。

这两种审查模式在现实中可能会遭遇以下挑战。综上，围绕着健全以全国人大常委会充分有效行使权力为中心的合宪性审查工作机制，法院可以发挥辅助性作用。

同样地，也有观点指出，既然《立法法》要求司法解释进行备案，而且司法解释应符合立法的目的、原则和原意，这就意味着制定司法解释是司法活动，而不是立法。针对违反宪法的司法解释，全国人大常委会采取了两种举措进行清理：一方面，常委会要求两高自行清理并提交报告。从宏观意义上来看，司法机关和立法机关之间的对话是为了在人权保障和法秩序统一之间求得平衡，这构成了中国版本立法—司法对话的价值底色。可以说，最高院的自行清理是以实际行动监督司法解释，这种清理活动也是最高院和全国人大常委会以及基层人民法院展开对话的方式。

在这一互动中，司法机关的解释主要是为了在具体审判中保障人权，而全国人大常委会的审查是为了维持法秩序的统一。但本文仍然认为上述程序设计缺乏可行性，最大的问题在于法院动力不足：①地方各级人民法院如果可以通过适用上位法或法律原则来解决案件，那么它们就不一定要适用有问题的司法解释。③虽然《备审决定》规定了基层人民法院可以就司法解释违法违宪问题向最高院提出建议或请示，但迫于审限压力，基层人民法院一般不会这么做，更不会中止诉讼程序。这说明规范性文件总要经过合法性审查，但并不必然接受合宪性审查。

同时，两高的工作文件还包括最高院对全国人大建议进行的答复以及向全国人大常委会所做的专项工作报告，这些答复和报告当然对司法解释的理解有帮助，但因为它们属于司法解释制定背景的介绍或就某一方面司法工作进行总结的文件，并不围绕审判这一中心解释法律，所以也应排除在合宪性审查的对象范围之外。如果上述数量庞大的司法规范性文件都进入合宪性审查的范畴，全国人大及其常委会必将遭遇审什么和怎么审的难题。

只有秉持谦抑和克制的立场，在对司法解释进行了充分的合宪性解释之后，司法解释仍无法通过合宪性审查的，审查机关才能对司法解释作出违宪的判断。四、司法解释合宪性审查的工作机制在司法解释的合宪性审查过程中，全国人大常委会、最高检、司法行政机关和最高院等机关之间进行了诸多互动和对话，甚至还可以进行联合审查，有必要对这种机关之间的联合、互动和对话进行理论上的总结

在我国的国家纵向治理演进过程中，现代化与法治化不断交融，其中有三套制度模块最引人瞩目。四十多年来，经由中央授权或者由地方自主进行的立法试验和政策试验，形成了大量可复制的成功经验，并源源不断地输送到中央层面，持续促进了整个国家的制度优化。我国强调分工配合而非分权制衡，将党的领导制度体系与国家机构体系有机结合，形成了纵向上的治理合力，排除了西方式政党制度的掣肘和央地国家机构间的对抗，在最大限度上避免了纵向治理过程中的制度性内耗。我们应当构建系统融贯的央地两个积极性释义学体系。现行宪法诞生于改革开放之初，也为试验性的改革优化创造了空间。其三，由点到面的改革试验机制。

央地两个积极性原则是民主集中制的组成部分，而民主集中制是民主与效率的高度统一。此外，我国各级监察、审判和检察机关具有国家性，代表国家依法独立行使职权，有力维护中央的统一领导。

这是由宪法所确立的国家任务和目标决定的，即把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。最后，我国的国家纵向治理体系具有积极进取的鲜明特征。

党的二十大以来，中国特色国家治理得以进一步发挥其制度优势，并在此基础上固根基、扬优势、补短板、强弱项。因此，就有必要从理论上归纳与提炼相关的法律制度安排，形成央地两个积极性的完整规范体系。

与其他国家的宪法比较来看，央地两个积极性原则是我国独一无二的实践创新。我国是世界上最大的单一制国家，这决定了我国纵向治理相比于横向治理更难，也更加重要。该规定又称为充分发挥中央和地方两个积极性（以下简称央地两个积极性）原则。清末曾按照西方宪法模式进行地方自治改革，但是并不成功，反而导致国家和社会严重失序。

另一方面，在国家机构的组织架构中，全国人大及其常委会统一行使国家立法权，中央国家机构主要负责全国性事务并加强宏观管理，从而维护法制统一、政令统一和市场统一。其次，我国的国家纵向治理体系实现了秩序与活力的有机结合。

国家纵向治理法治化的法理阐释在构建中国自主的宪法学知识体系过程中，国家纵向治理法治化的法理阐释是一个非常重要的着力点。就纵向治理而言，民主集中制既有效维护中央的统一领导，又充分发挥各级地方的主动性和积极性。

随着国家纵向治理现代化进程的不断加快，相关制度模块的法治化水平将继续提高。 习近平总书记指出，中国有960万平方公里国土，56个民族，13亿多人口，经济社会发展水平还不高，人民生活水平也还不高，治理这样一个国家很不容易。

党的二十大明确了我国到2035年发展的总体目标，其中包括基本实现国家治理体系和治理能力现代化。地方立法权的不断扩容，充分赋予地方试点试错的制度空间。一方面，这离不开党中央的集中统一领导，要求少数服从多数，下级服从上级，全党服从党中央。 （本文系国家社科基金重大项目国家纵向治理体系化和法治化若干重大问题研究（20ZD159）阶段性成果）（作者系天津大学法学院教授）原文发表于《中国社会科学报》2024年4月9日第5版 进入专题： 国家治理现代化 宪法保障 。

在中央的统一领导下，各地方、各部门、各方面的积极性、主动性和创造性得到充分发挥。坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事是我国国家治理的显著优势之一。

党和国家机构的组织架构包含自下而上、由地方到中央的民主选举链条，各地方享有宪法所赋予的自主权，可以创造性地开展工作。国家纵向治理法治化，不仅涉及央地关系和国家机构，而且涉及基本权利等众多领域，对它进行系统的法理阐释，是以问题为导向精炼和整合宪法理论的必然要求。

这要求我们国家是任务引领型国家，执政党是使命驱动型政党，各级党政机构应积极进取，我国的纵向治理结构必须导向国家任务目标的实现。中国自秦汉以来，百代都行秦政法，郡县制影响深远。